Filho de um deus menor

O Poder Local é o mais forte braço da Administração Pública, está na primeira linha dos dramas sociais, mas permanece refém da incapacidade financeira. No ano em que assinala três décadas de vida, o governo de proximidade recebe 3,47 por cento do total do Orçamento de Estado. Portugal, que procura sempre seguir os bons exemplos, esquece-se de o fazer neste campo e coloca-se ao nível dos países de Terceiro Mundo. Até os Governos do Paraguai (seis por cento), do Peru (5,7) e do Panamá (4,2) transferem mais verbas para as autarquias. E aqui encontra-se o eixo dos problemas dos Municípios e das Juntas de Freguesia portugueses: falta de meios financeiros para aplicar políticas. Nem seria necessário imitar o Japão ou a Suécia, que colocam mais de metade dos orçamentos estatais nas entidades que lidam de perto com os reais problemas da população. O ano 30 será um dos mais difíceis da história dos filhos de um deus menor.

O Poder Local foi instituído em 1976, com a realização das primeiras eleições autárquicas, num ano em que se aprovou a lei das autarquias, o que deu origem ao pleno funcionamento destes órgãos. Em 1979, é aprovada a primeira Lei das Finanças Locais, instrumento essencial para o exercício de funções das autarquias. São datas e factos essenciais, numa feliz cronologia, que se prolonga há três décadas. Feliz, mas dolorosa. Hoje, o Poder Local assinala três décadas de persistência. Uma festa envolta em paradoxos, dadas as suas limitações de ordem estrutural e financeira. Sem meios, as autarquias podem celebrar eleições democráticas, podem festejar o espírito que conduziu à resolução de problemas sociais urgentes, podem celebrar a importância da sua obra. Mas, apesar de tudo, um cenário de festa não condiz com a realidade das autarquias.

Planos de actividade congelados por incapacidade financeira, falta de infra-estruturas para exercer políticas, problemas em demasia e escassez de meios, dramas sociais que só as políticas de proximidade testemunham, eis o cenário com que a administração local se confronta, na sua persistente luta contra o que de mais nefasto há no centralismo. Por entre uma 'luta' de poderes - necessária para reparar equívocos, mas dispensável, na medida em que três décadas seriam suficientes para aprender com os erros -, está a população, razão de ser de qualquer política. Entre o Portugal moderno e o Portugal real, mais de trinta anos de diferença. A imagem do Portugal moderno transmitido é diferente da realidade que os autarcas enfrentam.

O Ciberjunta foi à procura de algumas respostas, numa viagem através do Poder Local, através do País real, tocando em cada um dos seus extremos. Colocámos perguntas procurámos respostas, para perceber por que razão as autarquias continuam a reclamar meios, por que motivo há maus autarcas, porque persistem políticas desadequadas e qual o papel dos cidadãos na construção de sociedades justas e equilibradas. Nesta viagem a que nos propusemos - com critérios definidos, para que o universo de 308 municípios e 4241 Juntas de Freguesia se resuma numa reportagem -, consolidámos teorias, eliminámos mitos, tentámos transformar 4549 autarquias em palavras. E enfrentámos a realidade.

Encontrámos Juntas que não dispõem de sede para reuniões. Testemunhámos presidentes a pagar do seu bolso as rendas das autarquias. Vimos Juntas sem funcionários, por falta de meios para pagar salários. Outras que ajudam à alimentação de idosos com reformas de miséria. Outras ainda que transportam a população aos Centros de Saúde, que suportam os custos de medicação. Há até algumas que promovem a formação profissional e cultural. Autarquias que educam, que tratam, que tocam nos problemas, que os resolvem, ainda que, paradoxalmente, as suas acções mais mediáticas sejam as recreativas, não obstante cumprirem, também elas, um serviço público de inegável valor, numa sociedade que peca no apoio à terceira idade.

No entanto, as Juntas de Freguesia e as Câmaras Municipais, que estão na primeira linha dos problemas sociais, permanecem na cauda da hierarquia de decisões do Estado. E aqui o Ciberjunta encontrou a primeira grande resposta, testemunhou o principal problema do Poder: a nefasta centralização. Os braços da Administração Central ganham força, realidade que se agrava com a provável extinção de Juntas de Freguesias, que serão transformadas em meros balcões das Câmaras Municipais. Com esta medida aprovada recentemente num congresso do PS - e que já provocou a veemente reprovação por parte do presidente da Associação Nacional de Freguesias, Armando Vieira -, segue-se o caminho inverso daquele que é trilhado pelos países desenvolvidos.

Estando na cauda da Europa nos principais indicadores económicos, Portugal olha repetidas vezes os bons exemplos do crescimento. E tenta imitá-los, com naturalidade e inteligência, sem descurar as especificidades de cada país. No entanto, na área do Poder Local, os bons modelos não servem de… modelo. Dados relativos às transferências de verbas do Estado para as autarquias provam esse facto.

O Japão, por exemplo, transfere 65 por cento da fatia do orçamento do Estado para as autarquias. A Suécia entrega ao Poder Local 55 por cento das verbas. Na Dinamarca, esse número atinge os 50 por cento. E em Portugal? Analisando as verbas relativas ao Orçamento de Estado para 2007, as autarquias locais terão direito a 2500 milhões de euros, fatia de um bolo de 72 mil milhões de euros. Basta fazer as contas para se perceber que em Portugal, no próximo ano, a Administração Central vai transferir para o Poder Local somente 3,47 por cento do Orçamento de Estado para 2007, que prevê uma despesa de 72,53 mil milhões de euros (45,4 por cento do PIB) e uma receita 66,62 mil milhões.

O Estado entrega às autarquias 2500 milhões de euros, ao abrigo da Lei das Finanças Locais. Não há qualquer erro de cálculo: são 3,47 por cento. Esta percentagem não atinge, sequer, o nível de alguns países subdesenvolvidos da América do Sul, como o Paraguai (6 por cento), o Peru (5,7) ou até o Panamá (4,2). E a verba que o Governo português entregará em 2007 às 4241 Juntas de Freguesias representa 0,2 por cento do total do Orçamento de Estado. Mais uma vez, não há erros de cálculo. São 0,2 por cento, um quinto de uma centésima parte.

Na irrefutável matemática, descobre-se um dos pecados mais penalizadores: um Estado dominador, mas que revela incapacidade para atingir todos os sectores da governação, com prejuízos, sobretudo, para as áreas da saúde, da educação e no campo social. Nos países desenvolvidos, os municípios estão dotados de meios para aplicar políticas de base, o que permite definir programas de desenvolvimento. Lá, os municípios têm capacidade para aplicar as políticas de proximidade, que são, afinal, a sua razão de ser.

O efeito da centralização em Portugal, esse Estado Todo-Poderoso, é a total incapacidade financeira das autarquias. Num inquérito efectuado a 60 presidentes de Junta (de freguesias rurais e urbanas, situadas em grandes e pequenos concelhos, no Continente e nas Ilhas, e com diferentes níveis de densidade populacional), encontrámos outros números, igualmente preocupantes e susceptíveis de gerar reflexão.

Por exemplo, 90 por cento das Juntas de Freguesia inquiridas está dependente das Câmaras Municipais para concretizar os projectos do actual mandato. Ao mesmo tempo, 95 por cento das Juntas coloca como principal obstáculo o "estrangulamento financeiro que o Poder Local atravessa", citando António Magalhães, líder da autarquia de Sermonde, em Vila Nova de Gaia. Já José Macedo, advogado, presidente da Junta de Gondomar, fala sem exageros: "As Juntas poderiam chegar muito mais longe, se tivessem funcionários e verbas. Podiam fazer maravilhas e autênticas revoluções".

Todas as autarquias que participaram neste questionário apresentam como principal objectivo para o mandato a construção ou reabilitação de infra-estruturas básicas - como escolas, centros de saúde, edifícios-sede para a autarquia, ou outros projectos de grande importância, mas que pecam por tardios. Como se o Poder Local tivesse acabado de ser instituído. Como se 30 anos não tivessem bastado para garantir condições básicas para aplicar as políticas de proximidade. Reparando no exemplo da Venezuela (que somente a partir de 1989 cria órgãos municipais), verifica-se que esses órgãos já chegam mais longe e que cativam um quinto do orçamento estatal.

Dadas as limitações económicas, os municípios acabam por ficar vulneráveis e reféns da capacidade das indústrias apenas, porque essas indústrias criam emprego e incentivam a economia local. Os modelos económicos das elites esmagam o Poder Local e os municípios não podem ser bons postos de desenvolvimento de negócios somente porque a mão-de-obra é barata, sob pena de uma solução se transformar num problema, quando outra estação de negócio for encontrada.

Resta acreditar na materialização do Programa de Reestruturação da Administração Central do Estado, que vai propor uma descentralização de competências. Os municípios vão conquistar poderes à Administração Central, medidas que o Orçamento de Estado de 2008 vai prever. Os meios financeiros também vão aumentar. "É impensável transferir competências sem dotar os municípios dos meios necessários para exercer essas competências", disse o ministro do Estado e da Administração Interna, António Costa, durante o Congresso da Associação Nacional de Municípios Portugueses.

Os maus autarcas

Mas, sendo a questão económico-financeira o principal obstáculo do Poder Local português, não é com certeza o único. E eis outro eixo nefasto onde assentam as autarquias: os maus autarcas, aparentemente uma espécie em vias de extinção. Percorrer as Juntas de Freguesia permite perceber esta limitação. O mau autarca não é o homem com poucas habilitações académicas, com dificuldades de expressão, pouco preocupado com a imagem ou sem aquela personalidade forte que ajuda a vencer eleições. Encontrámos excelentes autarcas com todas estas características. E citamos um exemplo.

José Leite é um agricultor de Travanca (Santa Maria da Feira) e lidera a Junta de Freguesia há 20 anos, vencendo todas as eleições com maioria absoluta. Em conversa com o Ciberjunta, anuncia que vai abandonar a vida política, porque está cansado e os seus 70 anos impedem-no de se dedicar de corpo e alma à função autárquica. A alma continua forte, mas o corpo pede descanso. “Gostaria de ter saúde e vida para estar muitos mais anos à frente da Junta de Freguesia", diz.

O desempenho do agricultor de Travanca é reconhecido pela população, que desde sempre o elegeu. José Leite considera que tem obra feita na pacata freguesia de Santa Maria da Feira: "Quando aqui cheguei, há duas décadas, as paredes da actual Junta apenas estavam ao alto. A obra tinha parado e a sede funcionava numa pequena sala de uma escola, num espaço onde os três elementos do executivo não conseguiam estar, dada a pequenez da área. Não foi fácil terminar a actual sede, mas conseguimos alcançar esse sonho".

A diferença entre a freguesia que encontrou e a de hoje é significativa: "Fomos melhorando as ruas e a freguesia, dentro das nossas possibilidades. Travanca era uma localidade muito pobre, quando aqui cheguei. Actualmente, continua pacata, mas mais moderna". José Leite entregou-se ao poder de forma abnegada e desinteressada. Desempenhou o papel que se exige ao autarca modelo.

Encontrámos outros autarcas-exemplo. Homens entregues de corpo e alma à sua função, entregues de corpo e alma ao associativismo, homens sem tempo para retirar partido de quaisquer benefícios que a vida política poderia permitir. Homens que apenas são o centro das atenções porque acabam homenageados, reconhecidos pela população. Homens que até a oposição distingue. Mas estes bons exemplos não são seguidos por todos. Há autarcas que usam o poder para autopromoção, que abusam do poder, que tentam prender-se às suas amarras. Nesta caminhada, testemunhámos alguns exemplos. Sentados no gabinete do presidente, à espera que o tempo passasse, distraímos o corpo com o olhar. E olhámos o espaço. Vimos uma lista de currículos na secretária desarrumada, uma lista de gente que procura trabalho.

No topo dessa lista desalinhada, estavam dois currículos em destaque. Escrito num canto, tinham em comum o parentesco de um amigo do presidente. Os dois familiares do amigo do presidente ganharam a corrida, porque o presidente é amigo, porque o poder tem defeitos, capazes de organizar uma lista de currículos. O emprego terá sido entregue ao “filho do senhor Teixeira”. Este exemplo seria pequeno e nada expressivo, se não representasse um vício do poder, vício que ganha outras proporções quanto maiores forem os interesses. O Poder Local acaba por ser vítima dos maus autarcas, daqueles que não escapam ao tráfico de influências.

Mas o Poder Local é íntegro, apesar das excepções que confirmam a regra, e não fecha os olhos a denúncias como as de Paulo Morais, que lançou um livro onde relata ter sido alvo de "pressões" para aprovar projectos imobiliários, quando era vereador do Urbanismo da Câmara Municipal do Porto. Essas pressões condicionam a tarefa dos autarcas: os bons denunciam-nas, os maus deixam-se dominar. Tentar transformar estas excepções em regras (com ataques ferozes que generalizam, que colocam no mesmo nível os autarcas rigorosos e aqueles que seguem maus exemplos) é um erro. Porque também existem oposições desajustadas, a luta pelo poder sobrepõe-se, por vezes, à missão que cada vereador ou elemento de executivo tem de cumprir.

Mais do que provocar um alheamento das responsabilidades próprias, este egocentrismo que caracteriza o papel de alguns agentes da democracia mancha a vida autárquica. Como se todas as edilidades se deixassem levar pela corrupção, como se não existisse fiscalização ao nível das Câmaras e das Juntas. Haverá órgãos mais fiscalizados do que estes? Acresce que, entre 2002 e 2005, grande parte das investigações feitas pela Polícia Judiciária sobre a corrupção teve como alvo as autarquias (42 por cento). Este dado pode ser analisado de duas formas. A primeira: há motivos para apreensão por parte das entidades que tutelam o Poder Local. A segunda: é cada vez mais difícil corromper as administrações autárquicas.

O monstro da burocracia

Partindo do princípio de que o autarca apenas tem boas intenções, e de que o lixo da corrupção está limpo, existe um factor que tem de acompanhar o desempenho: as opções correctas. Caberá a quem preside a uma autarquia definir prioridades e perceber se as suas ideias se coadunam com as necessidades da população. Eis um lugar-comum que nem sempre encontra eco na elaboração dos programas eleitorais.

Porém, neste ponto, o edil está com as mãos atadas, porque além das limitações orçamentais, há outro demónio a obstruir qualquer intenção: a burocracia. No Congresso da Associação Nacional de Municípios Portugueses, o ministro António Costa apontou o combate a este monstro como "prioritário". É que certos obstáculos tocam no ridículo e, por isso mesmo, tornam-se incompreensíveis. E o Poder Local lida, diariamente, com problemas como este. Vamos a São Pedro de Avioso, onde reside um bom exemplo de barreiras burocráticas.

Nesta freguesia da Maia, as obras para o repavimento de uma rua estiveram adjudicadas e a população suspirou de alívio, porque iria finalmente ver aquela importante via de circulação arranjada. Uma pequena obra para o País, mas um grande salto para a comunidade. No entanto, o empreiteiro abriu falência e a obra teve de ser suspensa. Pior: todo o processo foi anulado e o alívio da população transformou-se em angústia.

Agora, para que uma simples rua seja repavimentada, há que abrir outro concurso, definir novo empreiteiro, repetir todo o processo. O caso parece simples, e sê-lo-ia, se não fossem necessários "mais três anos", segundo o presidente da Junta, Guilherme Maia, para que se ultrapasse o processo burocrático… E aqui salta à vista o pragmatismo do presidente de S. Pedro de Avioso: "Os problemas que têm limitado a acção do Poder Local, ao longo de 30 anos, vão continuar a existir, sempre, e não adianta andarmo-nos a lamentar, a falar em profissionalização dos presidentes, ou a criticar a falta de meios. Se as Câmaras não têm dinheiro, não podem ajudar as Juntas"...

Nesta viagem a uma freguesia que acaba por ser o espelho de uma realidade comum a muitas outras, sentimos o pulso a um presidente que veste a pele da população e, desse modo, a compreende. "O dinheiro que ganho mal dá para pagar as chamadas de telemóvel que tenho de fazer para resolver problemas na freguesia", diz, sentado no seu gabinete, desconfortável, porque não gosta de gabinetes e prefere a acção: "Gosto de andar no terreno, a resolver os problemas da população".

As palavras coincidem com os seus actos. Guilherme Maia levanta-se bem cedo todos os sábados para fazer uma rusga pela freguesia, para ver o que está mal e ele próprio corrigir os problemas. "Se necessário, com uma enxada na mão", realça. Ser presidente de Junta é isto: "Eliminar cada obstáculo que surge, com vontade, com amor à terra, sem segundas intenções".

Guilherme Maia gosta de ser presidente de Junta, mas não gosta de ser político. Talvez ser presidente de Junta seja diferente de ser político… No inquérito feito para esta reportagem a dezenas de presidentes de Junta - trabalho de pesquisa que foi sendo publicado em www.ciberjunta.com - nenhum presidente se mostrou arrependido de se ter candidatado, "embora persista algum sentimento de frustração", como diz Casimiro Calafate, presidente Junta de Freguesia de Cacia, situada em Aveiro.

Os maus cidadãos

E essa frustração deriva do facto de Casimiro Calafate e seus homólogos das freguesias do País não poderem assistir a todas as solicitações dos cidadãos. Dos bons e dos maus. Será difícil definir um modelo de cidadão, mas é fácil perceber que, nas sociedades modernas, estes desempenham um papel decisivo, como motores do associativismo, por exemplo, que se afirma como um elemento fundamental nas bases na cultura, na formação, na fomentação do espírito de cidadania, na sustentação civil.

Portugal, uma vez mais, tem de olhar os bons exemplos. E também aqui os escandinavos dão lições. Na Suécia, cada cidadão integra, em média, quatro associações ou organizações comunitárias. A população sueca desempenha um papel fulcral na criação de soluções, em vez de colocar sobre os ombros das administrações pública e local a obrigação de resolver problemas de saúde, de emprego, de educação. "As pessoas devem estar no centro de todo o desenvolvimento", diz o Relatório sobre o Desenvolvimento Humano das Nações Unidas.

É legítimo afirmar que, enquanto este espírito não for incrementado, não adianta apontar o dedo aos centralismos do Estado, aos maus autarcas, às políticas desadequadas, à falta de meios. Se calhar, não adiantará lamentar que os municípios estejam reféns da indústria. Talvez a sociedade civil esteja demitida de um papel fulcral para o crescimento.

Perante tamanhas dificuldades numa realidade assustadora, resta aos autarcas o caminho da inovação. Lidar com as novas tecnologias será um dos maiores desafios para o Poder Local, garantindo, deste modo, algo que, por regra, não conseguiu em três décadas: comunicar em estreita relação com a população jovem, chamá-la para a cidadania. Encontrar soluções nos problemas, aplicar políticas de longo prazo, deixar marcas para o futuro, resolver os problemas que virão, eis os grandes desafios do autarca, para a mudança.

E o que mudou no Poder Local, ao longo das suas três décadas de vida? Colocar esta questão será fundamental, na busca de todas as respostas, para evitar repetir erros e lamentá-los, no dia em que esse Poder Local assinalar 60 anos. Aí, já não será um jovem irreverente, ainda que toda a idade sirva para aprender.